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지난 11월 25일 ‘초당적 정치개혁 연속토론 광주·대구 토론회’가 대구에서 열렸다. 국민의힘과 더불어민주당 관계자들이 모두 나온 이 자리에서는 경청할 만한 정치개혁 방안이 제시됐다. 2020년 국회의원 선거제 개혁이 거대양당의 ‘위성정당’ 시도로 무위로 돌아간 이래 선거제 개혁 담론은 수면 밑으로 잠복하는 추세였다. 이 토론회는 정치권에 반전의 계기가 마련될 수 있다는 신호탄이었다.
특히 주목할 만한 의견은 ‘소선거구제 유지하되 비례대표성 강화’(국민의힘 홍석준 국회의원), ‘양원제 도입’(국민의힘 김병욱 의원), ‘지방의회 중대선거구제’(더불어민주당 임미애 경북도당위원장) 등이었다. 이들 제도의 장점과 단점은 무엇인지, 정치개혁방안으로 실효성이 있는지, 이행 가능성은 어느 정도인지를 분석해보고자 한다. 이번 편은 홍 의원이 제안한 ‘소선거구제 유지-비례대표성 강화’(독일식 정당명부제)를 다룬다.
독일의 다당제와 연정 이끌어왔던 정당명부 비례대표제
국민의힘 홍석준 의원은 “중대선거구제보다는 독일식 정당명부제에 동의한다”고 언급했다. 지금까지 국민의힘 인사 대다수가 현행 선거제도나 ‘비례대표제 없는 전면적 소선거구제’를 주장했다. 선거제 개편을 주장한 인사들도 소수 존재했지만, 대체로 한 선거구에서 ‘2~5인’을 선출하는 제도를 선호했다.
특히, 소선거구제의 특수를 누려왔던 영남권 의원들은 고비례성 선거제도(지지율과 의석수간 비례성이 높은 제도)를 반대하고 소선거구제 존치를 지지하는 경향이 강했다. 대구가 지역구인 홍 의원도 소선거구제 존치를 주장하지만, 전체적으로는 고비례성 선거제도를 지지한다. 상당히 예외적인 존재다.
독일식 정당명부 비례대표제는 지역구 의원은 한 선거구에서 1명씩 선출(소선거구제)하되, 지지율에 비해 지역구 의석수가 낮은 정당에 대해서는 별도의 비례대표 의석을 보충해주는 제도다. 결과적으로 의회 전체 의석은 정당 지지율에 최대한 맞춰 배분된다. 지역구 선거 결과에서는 지지율-의석수간의 비례성이 낮지만 전체 의석 배분에서는 비례성이 매우 높다. 제1, 2당 이외의 정당도 지지율만큼 의석수를 확보할 수 있다. 다당제가 형성되기 쉽다는 뜻이다.
독일의 정당체제는 전세계적으로 다당제의 모범으로 꼽혀왔다. 특정정당이 단독으로 과반 의석을 차지하기 대단히 어렵다. 더구나 독일은 의회 다수파가 정부를 구성하는 의원내각제(의회중심제)이므로, 복수의 정당이 연합해 과반 의석을 이루고 정부를 꾸리는 ‘연합정부(연정)’가 출현했다. 현재 독일 정부도 각각 사회민주주의, 생태주의, 시장주의 및 자유주의를 지향하는 사회민주당(사민당), 녹색당, 자유민주당(자민당)의 연합 정부다. 각 당의 로고색을 보면 사민당이 적색, 자민당이 황색, 녹색당이 녹색이기 때문에 ‘신호등 연정’이라는 별칭도 붙어 있다.
이러한 정당체제는 양당제의 ‘1대1 대치’를 벗어나기 때문에 협상이 용이하며, 단일세력으로 정부를 구성하지 않는 덕분에 다수 여론이 배제되는 일이 드물다. 전 정부의 일부 세력이 다음 정부에서도 공동여당 중 하나가 될 수 있으므로 정책이 연속해서 이어질 여지도 크다. 현 독일의 제1여당인 사민당은 직전 정부의 제2당이었다. 자민당은 우파인 기독민주연합과 손을 잡기도 하고 좌파인 사민당과 연합하기도 했다. 미국은 민주당과 공화당이 번갈아가며 집권하고 그 와중에 정책 기조가 이리저리 뒤집어지진다. 독일 정치는 미국과 전혀 다르다.
독일식 정당명부제의 장점: 비례성 최대화, 익숙한 투표 방식은 유지
단점: 총의석수 증가 또는 지역구 의석수 축소에 여론 반발 가능성
한국에서 그동안 진행된 선거제 개혁 담론의 주류도 독일식 선거제도를 지향해왔다. 원래 미국과 영국처럼 모든 의원을 소선거구에서 선출했던 뉴질랜드도 독일식 제도를 도입했다. 소선거구 전통을 가진 나라가 지역구 소선거구제를 유지하되 비례성을 높이는 방안으로 유력하게 거론한 것이 독일식 제도다.
한국은 2004년 총선 때 1명을 선출하는 지역구와 정당 투표, 이렇게 2장의 투표용지를 유권자에게 제공했다. 2002년 지방선거에서는 광역의회 정당투표가 도입되었다. 독일식 정당명부제가 도입되면 의석 배분 방식만 달라질 뿐, 유권자들은 지난 20여 년간 익숙해졌던 방식 그대로 기표하면 된다는 이점이 있다.
하지만 독일식 제도 자체가 가진 단점과 한국사회에서 받아들여지기 힘든 요인도 있다. 소선거구제로 의원을 선출하면 지지율과 의석수간 불비례성이 극심해진다. 독일에서도 벌어지는 현상이다. 이 불비례성을 보완하기 위해 비례대표 의석을 쓰는데, 독일의 경우 비례대표 의석에 제한이 없다. 비례성이 완벽히 맞춰질 때까지 비례대표 의석을 늘릴 수 있다. 유권자가 예상한 것보다 더 많은 국회의원이 생겨난다. 비례대표 의원이 지역구 의원보다 훨씬 많아지게 된다. 의원 정수 증가에 대한 반대 여론, ‘내가 인물을 선택할 수 없는’ 비례대표제에 대한 반감을 고려하면 유권자의 저항 심리를 우려할 만하다.
독일처럼 비례대표 의석수 제한이 사실상 없는 제도와 달리, 한정된 의석을 갖고 지지율 대비 지역구 의석수가 부족한 정당에게 최대한 배분하는 제도도 있을 수 있다. 뉴질랜드가 이 사례다. 한국은 47석 비례대표 의석 중 최대 30석을 이렇게 배분하는 방안으로 공직선거법 개정안이 통과된 바 있다. 이 제도는 의석수가 마구 늘어나는 사태는 막을 수 있으나, 지지율-의석수간 비례성을 제고하는 데 한계가 있다. 그래서 비례성을 높이려면 비례대표 의석수 증가가 불가피한데, 지역구 의석을 줄이든 의원정수를 늘리든 정치권이나 유권자의 저항은 만만치 않을 것이다.
독일식이든 뉴질랜드식이든 똑같이 안고 있는 문제도 있다. ‘위성정당’이다. 거대정당이 지역구에만 후보를 내고, 비례대표 명부에는 별도의 당을 올리는 편법을 쓰는 것이다. 위성정당은 지역구에 의석이 없으므로 정당 지지율을 갖고 비례대표 의석을 배분받을 수 있고, 지지율 대비 지역구 의석수가 적은 소수정당에게 돌아갈 의석을 가로채게 된다. 독일과 뉴질랜드에서도 이러한 위성정당의 출현이 가능하다. 정당이 유권자의 규탄을 받을까봐 이를 삼갈 뿐이다. 위성정당 시도가 원천적으로 불가능하려면, 유권자가 투표지 한 장에 지지 정당과 후보를 동시에 표기하게 하는 제도가 적합하다.
물론 위성정당의 출현을 제어하는 장치를 고안할 수는 있다. 지역구에서 아깝게 떨어진 후보자를 비례대표 의석을 통해당선시키는 ‘석패율제’를 두는 것도 방법이고, 지역구에 후보를 낸 정당은 자동으로 비례대표 명부에 등록되는 제도를 둘 수도 있다.
지역구 소선거구제 그대로 두면 지역구 의석 불비례성은 여전
지역구 획정도 까다로워… ‘다인선거구-개방형 비례대표제’도 검토해야
소수정당 입장에서 독일식 제도가 가지는 난점도 있다. 독일에서 이미 나타난 바 있듯, 소선거구제 지역구 선거는 주로 거대정당이 승리하고, 소수정당은 주로 비례대표 의석만 얻게 되는 것이다. 소수정당이 지역구 의석은 극소수이고, 비례대표 의석을 통해 지분을 확보하는 상태가 지속되면 ‘저발전의 발전’에 머물 수 있다. 이는 거대정당이 독일식 선거제 개혁을 수용하는 요인이 될 수는 있지만, 소수정당 입장에서도 ‘비례대표 전용 정당’처럼 전락할 가능성은 진지하게 고려해봐야 할 일이다.
소선거구제는 한 선거구에서 여럿을 선출하는 ‘다인선거구제’보다 지역구 획정이 어렵다는 단점도 있다. 인구수에 맞춰 지역구를 획정하다 보면 기존의 행정구역이나 생활권에 맞추기가 만만치 않다. 지역구 의석수가 불가피하게 증가하는 경우에도 난관에 봉착한다. 독일식으로 하려면 그 이상 비례대표 의석을 늘려야 하므로, 여론이 반대하기 좋은 ‘의원수 증가’라는 벽에 부딪힌다. 총의석수가 유지되면 비례대표 의석수는 줄어든다. 비례성을 제고할 수 있는 별도 의석이 줄어들고, 따라서 비례성도 낮아진다.
이에 반해 다인선거구제는 한 선거구에서 뽑는 인원이 다르므로 인구에 비례해서 선출 인원을 잡으면 된다. 한 선거구에서 여러 의원을 뽑을수록 비례성은 높아진다. 그래서 별도 비례대표 의석으로 보정할 필요도 낮아진다. 가령 지역구에서 평균 11명가량을 선출하는 스웨덴 의회에서는 비례대표 의석 비중이 한국보다도 더 작다.
스웨덴을 포함한 유럽 선진국 대다수는 한 지역구에서 여러 의원을 선출하며, 유권자는 지지 정당과 지지 후보를 동시에 표기하는 개방형 비례대표제를 채택하고 있다. 정당 지지율을 기준으로 각 당에 의석을 배분하고, 당내 후보의 득표 순위나 기존에 부여한 순번을 기준으로 당락을 결정하는 제도다(득표와 기존 설정 순번 중 어느 쪽을 더 반영하는지는 나라마다 다르다). 그리고 지지율에 비해 지역구 의석수가 모자라는 당에게 우선적으로 보정용 비례대표 의석을 배분한다. 독일보다 비례대표 의석 비중이 훨씬 작으면서도 지지율과 의석수를 일치시킨다. 그러면서도 앞에서 열거한 독일식 정당명부제의 단점을 해소하고 있다.
단, 다인선거구-개방형 비례대표제는 ‘한 선거구에 한 명씩 선출하는 것이 좋다’고 생각하는 유권자와 정치인에게 거부감을 산다. 영남 지역 국민의힘 의원들의 경우, 소선거구제에서 지역 의석을 석권해왔던 기득권을 포기해야 한다. 5개 선거구에서 모두 각각 1등을 하며 5석을 차지한 정당이라도, 이들 선거구를 모아 5인을 선출하게 되면 5석을 다 휩쓸 가능성은 매우 희박하고 2석 정도는 다른 정당에 내줄 수 있다. 국민의힘 소속이자 지역구가 대구인 홍석준 의원이 ‘소선거구제 유지-독일식 정당명부제’를 지향하는 연유도 이와 무관치 않다.
물론 독일식이든 스웨덴식이든 아일랜드식이든 완벽한 선거제도는 없어
소수정당 입장에서도 다인선거구-개방형 비례대표제는 단점이 있다. 지역구에서 당선자를 배출할 가능성은 높아진다는 점에서는 독일식보다 낫다. 하지만 정당 지지율은 떨어질 개연성이 있다. 독일식 제도에서는 ‘지역구는 거대정당/정당투표는 소수정당’이라는 식으로 ‘분할투표’가 일어나 소수정당 지지율이 올라가는 효과가 있지만, 개방형 비례대표제에서는 하나의 정당에 대해서만 지지를 표기할 수 있다. 지역구에서 거대정당 또는 그 당 소속인 후보를 지지하겠다고 마음 먹은 유권자는 소수정당을 지지하지 않을 수 있다. 소수정당 입장에선 지지율에 맞춰 의석수를 올리는 장점이 있지만, 지지율 자체는 떨어질 수 있는 것이다.
다인선거구제 가운데 여러 정당 후보에게 투표할 수 있는 제도가 있기는 하다. ‘아일랜드식’이다. 3~5인을 선출하는 아일랜드 국회의원 선거에서, 유권자는 여러 후보를 두고 순위를 매길 수 있다. 기준수를 돌파한 후보는 먼저 당선되고, 그 후보의 표는 다음 순위 표로 이양이 되며, 그 다음 기준수를 돌파한 후보는 추가 당선되는 식이다. 한 정당의 후보들로 국한해서 선택하지 않아도 되기 때문에, 거대정당의 어떤 후보와 소수정당의 어떤 후보에 대해 같이 지지 의사를 표명할 수있다(물론 순위를 두기 때문에 각각의 투표가 같은 가치를 가지지는 않는다). 이 원리는 수학적으로 난이도가 높지 않으며, 초등학교 고학년 수준의 산수 실력이면 개표를 할 수 있다. 다만 투표와 개표가 비교적 어렵다는 난점은 있다.
다인선거구제의 난점을 살펴보면 홍석준 의원이 옹호한 독일식 정당명부제는 분명 한국정치가 검토할 가치가 있는 대안임을 인정할 수 있다. 다만 계속 경합시켜가며 검토할 필요가 있다는 것이다. 완벽한 선거제도는 없다. 한국 선거의 제도와 문화에서 앞으로도 이어질 흐름, 바꾸지 않으면 안 되는 요소, 변화하는 유권자의 성향에 걸맞는 설정과 장치를 고민해가면서, 방향과 이상형을 잡아나가야 한다.
김수민 객원전문기자
