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103. 1948년 8월 15일 대한민국 정부가 수립된 이후 현재까지 이뤄진 대통령 특별사면 횟수다. 74년 동안 103회, 한 해에 1.4회꼴로 아무런 견제 없이 대통령의 ‘결단’만으로 형사처벌 받은 범죄자들이 그 책임을 벗었다. <뉴스민>은 견제 없는 대통령 사면권 행사가 우리 사회를 더 민주적 사회로 가느냐 아니냐의 ‘갈림길’ 위에 서게 한다고 판단했다. 갈림길 위에서, 더 나은 사면권, 더 민주적인 사회로 가기 위한 방안을 모색해보고자 한다.
[사면, 갈림길] ① “대통령 사면권한이요? 글쎄요···어렵네요”
[사면, 갈림길] ② 74년 동안 103회, 특사의 역사
[사면, 갈림길] ③ 김우중은 세 번 했지만 이건희는 두 번만
[사면, 갈림길] ④ 기준 없이 ‘관행’ 따르는 특사? 사면회의록 분석해보니···.
[사면, 갈림길] ⑤ 법조계 중심 사면심사위원회 다양성 확보 관건
[사면, 갈림길] ⑥ 더 나은 특별사면 가능할까?
“정치인, 경제인 등 특별고려 대상자와 일반 형사범의
사면기준이 다른데, 그 이유는 무엇인지 궁금하다.”“경제인, 정치인에 대하여 국가, 경제 발전 공로,
비리 정도, 원상회복 노력, 나이, 건강 상태 등을
종합적으로 고려하였고, 일반 형사범은 초범이나
과실범 및 일부 행정 법규 위반 사범 중 일정한 기준을
충족하는 자를 대상으로 죄질, 재범 위험성 등을
종합적으로 고려했다.”
2008년 8월 열린 2차 사면심사위원회 회의록 일부다. 이후에도 특별사면 대상자 선정 기준을 묻는 물음은 사면심사위원회 회의록 군데군데서 확인된다. 그럴 때마다 법무부 측 관계자는 ‘관행’이나 ‘사면 컨셉’, ‘사회적 분위기’ 따위를 근거로 댔다. (역대 회의록 파일 받기=https://url.kr/tcwov5)
특별사면 심사 대상을 선정하는 기준은 베일에 싸여있다. 사실상 그때, 그때 다르다. 같은 날 이뤄지는 사면에서도 정치인·경제인과 일반 형사범은 다른 기준이 적용된다. 지난 2월 <뉴스민>이 법무부를 상대로 특사 선정 기준을 확인할 수 있는 훈령, 규정, 지침, 기준 등의 행정규칙을 정보공개청구했지만, 법무부는 ‘청구된 정보를 생산, 접수하지 않은 경우’에 해당한다며 공개할 정보가 없다고 밝혔다.
공식·객관·일관되게 적용하는 기준 없이 사면 때마다 법무부가 자의적으로 마련한 방침으로 대상자를 선정한다는 의미다. 대통령이 일정한 가이드라인을 결정하면 그에 맞춰 법무부가 ‘컨셉’을 정하고 사면 대상자도 선별하는 식이다. 전적으로 대통령의 뜻에 따르기 때문에 대통령이 조금만 ‘뜻’을 고쳐먹으면 안 된다고 하던 것도 된다.
문재인 대통령은 뇌물, 알선수재, 알선수뢰, 배임, 횡령 등 5대 중대 부패 범죄 사면을 제한한다고 공약했다. 문 대통령 공약에 따르면 뇌물죄에 해당하는 박근혜 전 대통령은 사면 대상이 될 수 없다. 하지만 박 전 대통령은 ‘국민 화합’이라는 ‘새로운 기준’에 밀려 사면됐다.
박근혜 전 대통령도 대통령 시절 ‘뜻’을 고쳐먹은 적이 있다. 박 전 대통령은 후보 시절 “대기업 지배주주와 경영자의 중대 범죄에 대해서는 사면권 행사를 엄격히 제한”할 것이라고 공약했다. 하지만 2015년 “경제 살리기와 일자리 창출을 위해” 최태원 SK그룹 회장 등을 사면했고, 2016년에는 이재현 CJ그룹 회장을 사면했다.
전문가들은 이렇듯 오락가락하는 ‘기준 없음’을 특별사면 제도의 문제점 중 하나로 짚는다. 2012년 4월부터 2014년 4월까지 사면심사위원을 지낸 김혜순 계명대학교 사회학과 명예교수는 사면제도를 더 나은 방향으로 운영하기 위해 “사면 대상을 걸러내는 기준을 봐야 할 것”이라고 짚었고, 승재현 한국형사법무정책연구위원도 “(대상을 선정한) 결론만 나타난다. 과정이 중요한데, 과정에 대해선 아무도 이야길 하지 않는다”고 지적했다.
채장수 경북대 정치외교학과 교수는 “다른 나라는 특정한 범죄는 사면권이 허용되지 않는다든지 그리고 미국 같은 경우엔 굉장히 제한적으로 사용된다. 우리는 거의 규정이 없다”고 말했다.
‘관행’, 컨셉’, ‘사회 분위기’ 따른다는 사면 기준
‘08년부터 ‘16년까지 10차례 사면위원회 회의록 분석
10회차 분석해보면 일정한 ‘관행’ 확인돼···
정말 기준은 없는 걸까? 법무부는 ‘생산, 접수하지 않고 있다’고 밝혔지만, <뉴스민>이 현재까지 확인 가능한 10차례 사면심사위원회 회의록을 분석한 결과 일정한 기준, 아니 ‘관행’은 확인이 된다. 법무부는 사면심사위 회의 때마다 이를 설명하곤 했는데, 매 사면의 ‘컨셉’에 따라 조금씩 변화를 줬다.
2008년부터 2016년까지. 이명박 정부의 첫 사면부터 박근혜 정부의 마지막 사면까지 총 10차례(이명박 7회, 박근혜 3회) 사면심사위원회 회의록을 살펴보면 일반 형사범, 불우수형자 사면은 정형화된 관행을 두고 사면 대상을 선정했다. 집행유예나 선고유예, 노역형 등에서도 일부 비슷한 관행이 확인된다.
총 10회 사면 중 일반 형사범 사면은 6회 이뤄졌는데, 확인되는 첫 번째 관행은 제외 범죄다. 6회 중 2008년 광복절 특사를 빼면 살인, 강도, 성폭력, 조직폭력, 뇌물 등이 제외 범죄로 설명된다. 2008년 광복절 특사 회의록에선 제외 범죄가 언급되진 않지만 “생계형 범죄를 저지른 초범 또는 과실범”을 대상으로 한다고 설명하고 있다.
제외 범죄는 이것만은 아니었던 것으로 보인다. 2012년 이명박 정부의 여섯 번째 특사 회의록을 보면 “종전과 다른 것은 불법 다단계 사범, 아동복지법상의 아동학대 사범, 사체유기 사범, 분묘발굴 사범을 제외 범죄에 추가했다”는 법무부 측 설명이 덧붙는다.
2014년 박근혜 정부 첫 특사 회의록에선 “지방교육자치에관한법률 위반죄, 특경법상 사기, 상습사기 제외. 기업부동산, 복지금 부정수급, 학교 폭력 등도 제외”했다고 설명한다. 2016년 박근혜 정부 마지막 특사에선 불법 게임장 영업 범죄, 아동학대죄도 포함됐다.
그렇다면 제외 범죄는 어떻게 결정될까? 역시 ‘관행’이다. 2014년 회의에는 김혜순 교수가 참여했는데, 회의록을 보면 김 교수는 이 점에 대해 물어본다. 김주현 당시 법무부 검찰국장은 “관행, 관례를 참작한다”고 설명한다.
김혜순 위원 : 제외 범죄 리스트는 사면법에 명기되어 있나요.
김주현 법무부 검찰국장(아래 검찰국장) : 아닙니다.
김혜순 위원 : 어디서 정하는 건가요.
검찰국장 : 종전에 사면을 해오던 관행이나 관례를 참작하여 진행해왔고,
이번에도 서민을 상대로 하되 제외 범죄에 들어간 것은 중하게 봐서
사면 대상에 포함시키지 않겠다는 방침을 보고드리는 것입니다.김혜순 위원 : 그러한 방침이 내규나 조례, 규칙 등에 있는 것인가요.
검찰국장 : 법무부에서 일응의 기준을 정해서 보고를 드리는 것입니다.
김혜순 위원 : 예전에는 없었나요.
검찰국장 : 예전에도 이렇게 했는데,
그때 그때마다 조금씩 차이가 있다는 것이지요.김혜순 위원 : 그러한 방침은 사면심사를 앞두고
내부적으로 만드는 기준으로 이해하면 되는 것인가요.검찰국장 : 그렇습니다.
이보다 앞서 2012년 회의에서도 다른 위원이 같은 질문을 하고 같은 답을 들었다.
곽배희 위원 : 제가 잘 몰라서 그런데 여기
제외 범죄는 어떤 기준에 의해서 제외된 것인가요?국민수 법무부 검찰국장 : 제외 범죄에 대해 어떤 법이 있는 것은 아닙니다.
저희가 계속해 왔던 관행, 당시 사회 형태에 따라서
예컨대 불법 다단계를 제외하는 등 그때그때의 기본적인 관행과
당시 사회 분위기를 봐서 죄명을 골라 선별해서 제외시키고 있습니다.
‘관행’, ‘사회 분위기’에 따라 제외 범죄가 정해지면 초범인지 과실범인지를 따져보고, 형 집행률을 따진다. 집행률이 ⅔ 이상이면 잔형을 면제해주고, ½ 이상이면 감형해주는 식이다. 집행률은 6회 모두 동일하게 적용되고 있어서 이미 암묵적 기준으로 굳어진 것으로 추정된다.
일반 형사범, 사형·강도·성폭력·조직폭력·뇌물은 제외 원칙
5대 강력 범죄 빼면 제외 범죄도 그때, 그때 달라
고령자, 장애인, 중증환자 등 대상 불우수형자 사면
2008년 6월 특사 당시 성폭력 장애인 수형자 사면 불발
불우수형자 사면은 크게 4회, 소규모로 2회 등 총 6회 이뤄졌다. 대규모로 이뤄진 4회를 기준으로 보면 불우수형자는 고령자, 장애인, 중증환자, 유아를 대동한 여성 수형자, 부부 수형자 등 5개 영역으로 나뉜다. 4회 중 2008년 6월 이명박 정부 첫 사면 때 이뤄진 불우수형자 사면을 빼면 일반 형사범과 마찬가지로 살인 등 5대 강력 범죄자는 불우수형자 사면에서도 제외됐다.
2008년 사면 때는 사면 대상에 오른 장애인 수형자 1명이 성폭력 범죄자였고, 한 심사위원이 이를 지적하면서 사면되지 못했다. 이를 미뤄 보면 이때까진 불우수형자 사면은 제외 범죄가 없었고, 있었더라도 성폭력은 해당하지 않았던 거로 추정된다.
제외 범죄에 해당하지 않으면 70세 이상 고령자, 장애등급 1급 장애인(2015년부터 2급까지) 중 모범수들이 사면 대상이 됐다. 중증환자는 질병으로 형 집행이 10년 이상 정지된 이를 대상으로 했다. 고령자, 장애인, 중증환자는 앞선 기준을 충족하면 형 집행률에 따라 잔형면제(⅔ 이상), 감형(½ 이상)으로 구분됐다. 유아 대동 여성 수형자나 부부는 제외 범죄에 해당하지 않는 수형자 중 ½ 이상 형이 집행된 이들을 대상으로 했다.
일반 형사범·불우수형자는 정형화된 ‘관행’ 있지만
경제인·정치인 등 권력층 사면은 전형적 ‘고무줄’ 관행
일반 형사범이나 불우수형자, 집행유예, 선고유예자 사면은 ‘관행’이라도 정형화되어 있지만, 경제인, 정치인 등 사회 권력층 사면은 그마저도 없다. ‘고무줄 관행’이다. 총 10회 중 6차례(이건희 단독 사면 포함) 경제인에 대한 별도 사면이 있었는데, 단골 사면 근거는 ‘국가 경제 발전 기여’이고, 3차례 이뤄진 정치인·고위공직자·대통령 친인척 등 권력층 사면은 ‘국가 발전 기여’가 주요 근거로 확인된다.
조금씩 편차는 있지만 경제인 특사 총 6회에서 법무부가 공통적으로 언급하는 사면 근거는 국가 경제 발전 기여, 죄질, 피해회복(원상회복) 여부, 추징금 및 벌금 완납 여부, 형 집행률, 사면 전력 등이다.
집행률은 2016년 광복절 특별사면과 이건희 단독 사면에서는 고려 대상으로 언급되지 않았고, 사면 전력은 2015년 광복절 특사 때부터 언급되기 시작했다는 차이가 있다. 2015년 광복절 특사와 2016년 광복절 특사 때는 각각 범행 시기와 형 확정 시기, 경제단체와 종교단체 의견도 고려했다는 설명이 덧붙었다.
사례를 살펴보면 일반 형사범이나 불우수형자처럼 객관적으로 확인할 수 있는 요소보다 ‘국가 경제 발전 기여’처럼 주관적 요소가 주요하게 사면의 정당성을 부여하고 있다는 건 쉽게 확인된다.
죄질의 경우 일반 형사범이나 불우수형자는 5대 강력 범죄 등 죄목으로 죄질을 걸렀다. 경제인 사면은 그런 게 없다. 횡령, 배임, 조세포탈처럼 자본주의 사회의 근간을 흔드는 범죄자들을 사면하면서 죄질을 고려했다는 설명만큼 허황된 것도 없어 보인다.
집행률도 ⅔ 이상은 잔형면제, ½ 이상은 감형으로 정형화해서 운영하는 일반 형사범·불우수형자와 달리 구체적인 기준은 제시되지 않는다. 이 기간 사면된 주요 경제인 104명은 형 확정 후 사면까지 평균 1년 10개월(660.2일)이 걸렸다.
2016년 광복절 특사로 사면된 이재현 CJ그룹 회장의 경우 형 확정 후 25일 만에 사면되었고, 이 회장을 포함한 20명(19.2%)은 100일 내에 사면됐다. 1년 이내 사면으로 확대하면 43명(41.3%)으로 집행률 기준을 명확히 알 수 없다.
이 회장의 경우 샤르코마리투스라는 희소병을 앓는다는 게 주요 사면 근거로도 언급됐다. 중증환자를 불우수형자로 사면하는 관행이 10년 이상 형 집행 정지자를 대상으로 한다는 점, 그의 죄가 1,100억 원대 횡령·배임 및 500억 원대 조세포탈 혐의로 재벌임에도 이례적으로 실형(징역 2년 6개월)을 선고받았다는 점 등을 고려하면 다른 형사범과 형평에 크게 어긋난다는데 재론의 여지는 없다.
2015년 광복절 특사로 풀려난 최태원 SK그룹 회장의 경우에도 언급된 기준으로 보면 사면 대상이 될 수 없다. 처음 경제인 사면을 할 때 ‘사면 전력’을 고려한다고 법무부가 밝힌 것이 2015년이다. 최 회장은 이미 2008년 광복절 특사로 사면된 전력이 있다.
당시 회의록을 보면 심사위원 중 1명만 죄질이 나쁘고 사면 전력이 있는 점 등을 들어 반대했고, 나머지는 모두 찬성한 거로 기록됐다. 누가 어떤 말을 했는지는 구체적으로 확인되지 않는다. 스스로 세운 ‘관행’도 손쉽게 어겼다는 말이 된다.
일반 형사범 사면 기준은 엄격해지는 추세
고령자 사면 75세로 높이자는 사면위원도
하지만, 권력층 사면 기준은 쉽게 허물어져
권력층 사면은 유지해온 ‘관행’도 쉽게 허물어지는 모습을 보이지만, 회의록을 보면 일반 형사범 사면은 제외 범죄가 늘어나는 등 좀 더 엄격해지는 경향이 확인된다. 전문가들은 사회적으로 합의된 가치나 매우 엄격한 기준, 통합 논리의 배제 등이 사면의 기준으로 고려되어야 한다고 설명한다.
2014년 회의부터 일반 형사범과 불우수형자의 기준을 엄격히 하자는 의견이 확인된다. 제외 범죄에 해당하지 않더라도 처벌 수준이 징역 3년 6개월 이상이거나 사기범의 경우 피해자나 피해 금액이 많으면 제외해야 한다는 의견이 제시되고, 불우수형자 중 고령자 나이 기준을 75세로 상향해야 한다는 주장도 나온다.
2015년 회의에서는 집행유예 특사 대상을 형 확정 후 1년 이상 지난 이로 좁혀야 한다는 지적이 나온다. 기존에는 6개월이 지나면 특사 대상에 올랐다. 2016년 회의에선 중증환자 사면을 형 집행 정지 기간을 일률적으로 적용하지 말고 건강 상태나 죄질 등을 고려해야 한다는 의견이 개진됐다. 그렇지만 2015년 심사위원들은 최태원 회장의 두 번째 특사를 용인했고, 2016년 심사위원들은 이재현 회장의 사면도 희소병을 근거로 찬성했다.
김혜순 교수는 “수적으로 보면 특권층이 아닌 사면이 수만 배 될 거다. 특권층 (사면)은 언론에서 집중 조명해서 많아 보일 뿐”이라면서도 “특권층의 범법은 그 파급력이 질적, 양적으로 막강하기 때문에 기준을 더 엄밀하게 적용해야 한다”고 강조했다.
김 교수는 사면 대상을 선별하는 기준을 사회적으로 합의한 가치에 따라야 한다고 제안했다. 그는 “우리 사회가 지향해야 하는 가치, 이렇게만 말하면 ‘교조적’ 또는 ‘이론적’이라고 비판할 여지가 있지만 예를 들어 헌법에서 이들이 좀 더 구체화되어 있다”며 “공익과 국민의 안녕, 질서 유지 등이 대통령의 책임이고, 이를 흔들지 않는 범위 내에서 사면이 이뤄지도록 제도를 운영해야 한다”고 말했다.
승재현 연구위원은 매우 엄격한 기준에 따라 사면은 최소한으로 이뤄져야 한다고 지적했다. 승 위원은 “사면은 당시의 판단은 맞았지만 지금은 그 판단을 유지하는 게 국민통합 입장에서 현저하게 반할 수 있어야 한다”며 “당시에는 판결이 맞지만 ‘특단의 사정 변경’이 생겨서 지금 시점에서 그것(당시의 판결)이 국가 폭력이 될 수 있는 상황이어야 한다”고 말했다.
그는 ‘특단의 사정 변경’의 예를 ‘통일’로 들 정도로, 급격한 사법 정의의 변화를 사면이 필요한 근거로 설명했다. 그는 “대한민국 사법 정의가 제대로 만들어지면 사면이란 제도는 거의 형해화될 수밖에 없다”며 “우리가 만들어놓은 법치의 원리가 제대로 구현되고 3심 제도 속에서 공정하고 객관적인, 정의로운 판결이 만들어졌다면 사법의 근간을 흔드는 사면 제도는 가장 최후적, 가장 예외적으로 행사되어야만 한다”고 강조했다.
채장수 교수는 사회 권력층 사면 때마다 근거가 되는 ‘통합’ 논리에서 벗어나야 한다고 강조했다. 채 교수는 “다른 걸 통합하자는 건 결국 하나의 기준으로 다른 걸 움키자는 것이고 그 기준은 기득권, 지배층의 기준”이라며 “이젠 ‘통합’이란 말과 ‘연대’라는 말이 대립해야 한다. 연대는 서로 다른 걸 인정하면서 어깨동무하는 방식”이라고 전했다.
이상원 기자
solee412@newsmin.co.kr
