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내년 총선을 앞두고 국민의힘이 띄운 수도권 메가시티 구상은 대통령실로부터도, 더불어민주당으로부터도 외면 받으면서 동력을 잃은 듯 보인다. 하지만 수도권 메가시티 구상이 수도권에 국한된 것이 아니라 소멸위기에 있는 지역에도 영향을 줄 수 있고, 국민의힘이 뉴시티 프로젝트 특별위원회를 통해 수도권 메가시티와 지역 메가시티를 병행 추진할 수 있도록 관련법 제정도 준비하고 있어서 언제든 다시 소환될 수 있는 의제다.
문재인 정부부터 윤석열 정부 초반까지 국가균형발전위원장을 역임한 김사열 전 위원장은 김포 편입 논란이 지역 메가시티 논의로 이어지는 상황을 일부 긍정적으로 평가하면서도 한계점 또한 지적한다. 지역 메가시티가 수도권 메가시티 후폭풍을 수습하는 차원이어서는 안 된다는 지적이다.
그는 이미 메가시티인 수도권에서 메가시티 정책을 추진하면서 지역 메가시티를 동시에 이야기할 수는 없다면서 수도권 메가시티 자체가 지역 인력과 자원을 흡수하는 정책에 가깝다고 짚었다. 또 메가시티 논의가 본래 수도권 집중화를 해소하고 지역을 살리기 위한 방편으로 시작된 만큼 여당이 맥락을 제거하고 정반대로 수도권 집중화를 부추기는 욕망만 자극하는 방향으로 쟁점화했다고 비판했다.
김 전 위원장은 지역의 인구 감소 문제가 심화하면 지역소멸로 이어지며, 결국은 수도권 문제로 이어지게 돼 국가적 관심과 집중이 필요하다고 설명한다. 수도권 집중화 문제 해결은 지역 뿐 아니라 수도권을 위한 정책이고, 이를 위해 본래의 지역 메가시티 정책 취지를 살려야 한다고 강조했다. 그는 지역 메가시티의 핵심을 민간기업이 스스로 지역을 선택하도록 혜택을 주고, 지역 여건을 개선하는 것이라고 전했다.
특히, 지역 전략 모델로 ‘초광역 연대’뿐만이 아닌, 면 단위 통합을 통한 도시 재배치로 도시기능을 압축하고 다시 설계하는 방법을 고려해야 한다고 제안했다. 유사한 시도로 균형위원장 시절 경남 함양군에서 시도한 마을사업을 예로 들었다. 정주 여건 개선과 함께 일자리 문제까지 해소해 타지역 시민을 유입하고자 시도한 사업으로, 일자리 문제를 완벽하게 해결하지 못한 한계는 남았다.
끝으로 김 전 위원장은 지역 소멸 문제에 대응하기 위해서는 중앙정부의 역할을 강화하는 것이 중요하다고 강조했다. 지자체 차원의 노력만으로는 한계가 있으며, 자원과 권한이 집중된 중앙정부가 지역 균형발전 정책을 짜임새 있게 펼칠 수 있도록 조직개편을 통해 실질적으로 나서야 한다고 조언했다.
아래는 김 전 위원장과의 인터뷰 전문이다.
Q: 여당이 ‘메가 서울’ 화두를 던진 뒤 다양한 관점에서 논의가 이뤄지고 있다. 언론 인터뷰에서 김포 서울 편입 문제는 설익은 쟁점화이며, 고도비만 상태인 수도권 상황을 고려해야 한다고 설명한 걸 봤다. 최근에는 국민의힘 뉴시티 프로젝트 특별위원회에서 메가시티 지원법을 발의를 준비하려는 움직임도 있다. 김포 편입 문제에서 시작해 최근의 메가시티 논의까지 전반적으로 평가한다면?
김사열: 김포 편입 문제가 지역 메가시티 논의로 이어지는 것은 좋게 평가한다. 실제로 지역 소멸에 대응하기 위해 제대로 된 지역 메가시티 논의가 절실한 상황이다. 하지만 지역 메가시티가 수도권 메가시티 후폭풍을 수습하는 차원이면 곤란하다. 뉴시티 특별위원회에서 언급한 사항은 구체적인 안이 나와야 하겠지만, 일부 주의할 부분도 있다. 지역이 정말로 필요한 것은 예산이고, 예산을 지역이 필요한 곳에 쓸 수 있는 권한이다. 예산은 빠지고 중앙정부가 책임져야할 일을 지역에 떠넘기는 식이 되어서는 안 된다. 그렇다면 그건 국가의 책임 회피다. 지역에서 필요로 하는 권한을 예산과 함께 이양하되, 그러면서도 중구난방식이 되지 않도록 조율하는 기능을 수행해야 한다. 책임을 회피하는 식이 되면 안 된다.
당초 김포 편입 문제에서 시작한 메가시티 쟁점화는 메가시티 자체를 알린 기여는 있는데, 혼란도 있다. 본래 메가시티는 1,000만 명 정도 되는 도시 규모를 만들면 독립적 경제체제가 구축되어 도시가 효율적이게 된다는 취지다. 도시가 이를 넘어서 더 커져 버리면 오히려 교통, 주택, 의료 등등 조건이 비효율적이게 된다. 지금 서울이 겪는 문제는 이미 초메가시티여서 겪는 문제다. 유럽에서는 이 규모를 국가 인구의 10% 정도라고 본다. 그런데 서울은 이미 18%, 수도권은 50% 이상을 차지하고 있다. 수도권 인구집중을 유도하는 정책은 불난 집에 부채질하는 격이다. 도쿄나 베이징도 인구 비중이 10%를 약간 넘는 수준이다. 즉 메가시티 정책은 지역을 살리려고 출발했는데 수도권 메가시티를 하면 메가시티를 거꾸로 추진하는 거다. 국가균형발전이라는 대의를 외면하고 고도비만 상태의 수도권을 더욱 악화시키는 정책이어서 염려된다.
Q: 수도권 집중화 현상은 지역 소멸 문제와 함께 볼 수밖에 없다. 윤석열 정부에서도 지방자치분권과 지역균형발전을 추진하기 위해 지방시대위원회를 출범했다. 윤 대통령은 메가시티 관련 특별한 언급을 하지는 않았지만, 우동기 지방시대위원장은 최근 서울 메가시티 논의가 지역 메가시티 논의도 촉발해 윈윈할 수 있다고 밝혔는데, 윈윈할 수 있을까?
김사열: 위원장이 정무적인 발언을 할 수밖에 없는 상황도 있을 것이다. 그런 부분은 이해할 수 있다. 하지만 현실은 전혀 그렇지 않다. 서울과 수도권이 스스로 메가시티가 되는 것이 아니라, 지역에서 수평적 인구 이동의 결과로 이루는 것이기 때문에 근본적으로 윈윈은 불가능하다. 출생률 저하를 예로 보면, 이는 여러 생활 조건에 대한 항의를 담은 일종의 파업으로 이해해야 한다. 그런데 아이를 안 낳는다고만 하는 건 수영 안 되는 사람을 물에 밀어 넣는 것과 같다. 최저 출생률을 기록한 도시를 보면 안다. 서울이 1위이고, 도 중에서는 경기도다. 출생률이 조금 나오는 쪽은 오히려 변방이다. 문제는 변방에서 약간의 지원을 받아 아이를 좀 키우다가 나이를 먹으면 다시 더 큰 도시로 이동하게 된다. 이런 점을 국가 단위에서 전면적으로 개입해야 한다. 자치단체장 차원에서 할 수 있는 일이 아니다.
Q: 서울 메가시티 반대 의견 중에는 수도권 집중화 자체가 비용과 문제를 발생한다는 분석이 있다. 교통, 주거, 의료, 행정 서비스 비용 증가와 이로 인한 환경 부담, 출생률 저하 등으로 연계된다는 것이다. 김포 편입은 수도권 집중화를 완화할 수 있을까? 수도권 집중화를 해소하기 위해서는 어떤 정책이 필요할까.
김사열: 수도권 집중화가 과도한 경쟁 환경을 유발해 세계 최저의 출생률, 최고의 자살률 등으로 이어지고 있다. 김포 편입은 김포시에 개발 여지를 가진 공간이 많아서 수도권 집중화로 귀결될 것이다. 수도권 집중화를 해소하기 위해서는, 수도권의 공공기관뿐 아니라 민간기업에도 혜택을 주어 지역으로 옮기도록 유도하여 지역에 좋은 일자리를 늘려야 한다. 동시에 지역에 정주 여건을 개선해야 한다. 이를 통해 수도권 비대 문제도 해결을 기대할 수 있다.
Q: 균형위원장 재임 시기 수도권 집중화 해소 정책을 추진하셨을 텐데, 어려운 점은 없었나.
김사열: 취임 후 수도권 집중화 문제 해결과 관련해 초광역 협력 프로젝트 논의가 있었다. 사업을 하면서 보니 중앙부처에서 부처 간 협조가 안 되는 부분이 문제더라. 담당 업무가 여러 부처에 혼재돼 있는데 부처는 서로 독점적으로 일을 수행하려고 하는 중앙부처 이기주의가 있어, 잘 안되더라. 그런데 그러한 이기주의가 중앙부처에만 있는 게 아니라 광역단체끼리도 있다. 국가 프로젝트를 내놓으면 예를 들어 부산, 울산, 경남이면 한 팀으로 움직이는 게 아니고 지역마다 다 경쟁하더라. 중앙에서 선박은 부산, 생산은 경남, 모빌리티 자동차는 울산 이런 식으로 교통 정리를 해야 하는데 잘 안되더라. 대구경북도 마찬가지고 전남전북도 마찬가지다. 지금 대구시와 광주시간에 얘기되는 달빛고속철도도 기본 초안을 만들었는데, 사실 초기 단계에서 반대한 지자체가 전북이다. 전북에 역이 제일 많은데. 대구와 광주만 득을 본다는 취지였다. 오히려 유출이 더 될 거라는 걱정도 있었다. 그래도 워낙 부족한 상태에서 인프라가 생기는 건 반대할 이유가 없다고 설득했다.
Q: 하지만 지역 인프라 관련 정책에는 항상 예비타당성조사라는 꼬리표가 따라붙는다. 이번에 달빛고속철도특별법도 결국 보류됐다.
김사열: 초광역 정책을 추진하면 일각에서는 ‘예타 안 거친다, 효율 없다’라고 하는데 모르는 소리다. 교통망을 예로 보면, 오랫동안 수직 라인으로 구조화해 놓고 수평 라인을 만드는 건 수지가 맞지 않아서, 예타를 통과해야 한다고 한다. 그건 전형적인 기재부의 시각이다. 서울 수도권에 그물처럼 집중된 교통망을 보라. 그중 하나를 그냥 지역에 하면 되는 문제다. 그건 정당성의 문제이기도 하다. 교통망을 계기로 광역권을 형성해 보자는 시도인 점도 고려해야 한다. 이런 것 다 막아놓고 지역 소멸 이야기를 할 수 있나.
Q: 지역균형발전을 아젠다로 삼았던 참여정부 때 혁신도시 정책에서 기관이나 일부 기업을 지역에 이전했는데, 이건 어떻게 평가하시나.
김사열: 지역 혁신도시의 경제 파급효과를 분석해 봤다. 이런저런 요소가 있지만 전체적으로는 긍정적이라고 평가할 수 있다. 초기에는 이전한 공기업이나 공공기관에 근무하는 사람들도 정주하지 않고 주말부부로 생활하다 은퇴하면 돌아갔다. 초기라 교육여건이라든지 생활 여건이 좋지 못했는데 시간이 지나며 개선됐고, 그래서 그다음에 새로 들어오는 사람들은 정주하기 시작했다. 혁신도시가 경쟁력이 있지만, 경쟁력을 갖추기 위한 시간이 오래 걸렸다. 지금은 인구, 재정 면에서 의미가 있다. 지역사회 경제적 활성화에도 상당히 영향을 준다. 아쉬운 점은 혁신도시를 교외지에 만든 점이다. 구도심에 만들었으면 혁신도시의 정주 여건 문제가 덜했을 것이고, 지역 자체의 혁신에도 더 나았을 것이다.
Q: 학계에서는 실제로 과거 혁신도시 방식이 구도심 공동화를 부추겼다는 지적도 있다.
김사열: 그런 고민을 녹여서 도심융합특구 정책을 고안했다. 대구의 도청 후적지를 경북대, 삼성캠퍼스를 축으로 판교처럼 e-valley를 만든다는 안이다. 지금도 진행되고 있다. 도심융합특구뿐 아니라 대구에서 고민하는 알파시티도 지역 내에서 혁신하려는 시도다. 하지만 안타까운 건 혁신에 방점이 덜 찍힌다는 점이다. 혁신의 핵심은 산업, 혁신적인 기업이다. 그리고 지역마다 형성된 특화 산업이 있다. 소부장 산업은 여수, 순천보다 구미가 더 어울린다. 이러한 점도 고려해야 한다. 그렇기 때문에 중앙에서, 위에서 정하고 발표하는 게 아니고 가능한 한 지역의 이야기를 먼저 들어서 반영하는 것이 맞다.
Q: 학계에서는 지역 소멸 추세가 심각하며, 지역의 기본 기능(행정, 교통, 의료, 복지 등) 유지를 위해 점차 더 큰 비용 발생을 국가가 감당해야 한다는 점에서 국가 전체의 문제로 보는 시각도 있다. 지역 소멸 문제에서 초광역 연대는 어떠한 방향이 되어야 할까.
김사열: 인구 감소는 심각한 문제이며, 동전의 양면처럼 지역소멸이 따라온다. 지역만 소멸하느냐. 결국은 수도권도 영향을 받는다. 국가 전체의 건강을 위해 조화롭게 해야 한다. 그런 면에서 수도권에 집중되던 정책을 지역에도 해야 한다.
학교 문제를 예로 보면, 시군단위는 물론 광역시 내에도 일부 지역은 없어지는 추세다. 군 단위에서 보면, 읍에 주로 편의시설을 해 놓는다. 교육, 체육, 문화시설도. 다른 면 단위에는 그런 게 없다. 면 단위에도 다 할 수 있느냐. 아니다. 인구가 너무 감소해서 그런 게 안 된다. 지역마다 다르지만 3개 정도 면을 하나로 통합할 필요가 있다. 3개 면의 중심에 주거지역을 조성해서 모여 살 필요가 있다. 화재가 나거나, 재난이 있을 때 현실적으로 관리가 어렵다. 이번 경북 지역 산사태도 그 사례다. 합친 면에는 교육, 의료, 행정 서비스 등을 압축해서 제공할 필요가 있다. 그곳에서 사는 것에 주민들이 실제로 상당한 이득을 볼 수 있도록 해야 한다.
Q: 구체적인 시도를 해보셨나.
김사열: 함양군 서하면에 폐교를 앞둔 학교를 살리는 사업을 했었다. 지역 주민들이 나서서 제안하고 같이 논의했다. 집을 값싸게 제공한다고 하니 100여 명이 신청했다. 서하초 앞에 LH와 12채 집을 지었다. 공공주택이다. 만족도가 아주 높았다. 도시에 살던 사람이 시골의 빈집에 가는 건 원하지 않는다. 귀농 귀촌도 정착률이 20%가 안 된다. 지역 환경, 인프라에 적응을 못 한다.
결국 아파트를 지어야 하고, 그래서 압축도시가 필요하다. 요양원 등 인프라를 갖춘 곳이어야 한다. 작은 도서관도 만들고, 창업 공간도 만들고. 지역은 밀집도가 높지 않아서 시도해 볼 수 있다. 외국에서 온 이주민들이 농업을 하러 와서 얼어 죽는 일도 있다. 그런 사례에도 도움이 될 수 있을 거다. 여기에 지역민뿐만 아니라 타지역에서도 유입이 됐다. 이런 방식으로 농산어촌을 살려가는 기본 단위를 만들어야 한다. 지역소멸은 가상이 아니라 현장이다.
지역에 와서 생계를 유지할 일자리는 문제였다. 특히 타지에서 유입된 사람들에게 문제가 된다. 서하초 경우에는 우리가 지역 제조업체를 섭외해서 취직 문제를 해결해 보려고 했는데, 사실 이 부분은 어려웠다. 대구에도 일자리가 없는데, 군위군에 일자리가 있겠느냐. 참 해결이 어려운 이야기다. 서하에서는 일부 해결했지만, 어려운 일이긴 하다.
Q: 일자리 문제를 재차 강조하셨다. 구미, 포항 사례를 봐도 일자리가 지역 인구 유입을 유지하고 이를 통해 지역 기능을 유지하는 것에도 필수적인 점을 알 수 있다. 지역 산업의 보호와 지역마다 특성화된 산업 육성이 핵심적이라고 볼 수 있을까. 윤 정부가 발표한 지방시대 종합계획에는 4대 특구를 제시하며 기업 이전 시 세금 감면 등을 제안했다. 반면에 최근 국토부 소속 수도권 정비위원회가 용인 반도체 협력화단지 규제를 완화해 또 엇박자처럼 보이기도 한다.
김사열: 특히 ‘기회발전특구’ 정책이 좋다고 본다. 미국 트럼프 정부에서 좋은 결과를 확인했던 정책이다. 제가 위원장 재직 시 뛰어난 전문가들이 해당 분야의 기반 연구를 했고 법안 발의도 당시 야당 국민의힘 의원들이 주도했는데, 국회를 통과하지는 못했다. 윤석열 정부에서 해볼 만한 정책이라고 본다. 안타깝게도 산업부는 4대 특구라며 지혜를 모으는데, 국토부 한 편에서는 ‘수도권 규제 완화’라는 절대 해서는 안 될 일을 한다. 같은 정부 내에서 그렇게 어깃장을 놓을 수 있나. 프랑스처럼 파리에서 떨어진 거리에 비례하여 지역 기업에 대하여 다양한 세금을 감면해 주는 정책의 도입이 필요하다. 지역 기업에 큰 혜택을 지속적으로 제공해야 한다.
Q: 성공적으로 지역 산업을 육성하려면 어떤 방법이 돼야 할까?
김사열: 대구는 자동차부품업계가 주류이고, 부산은 위원장 시절에 선박 부품 회사가 풍력발전기 부품으로 품목을 바꿨더니 시장을 주도하고 있다. 지역에 형성된 주력 업종 양성이 중요하다. 그래서 그 지역의 주력 업종 양성을 하도록 기회를 주는 차원에서 기회발전특구가 의미 있다. 핵심은 지역에 정착하는 기업에 재산세, 법인세, 상속세 등 혜택을 주는 것이다. 이들 기업 중에는 사회적 책임을 다하지 않는 기업도 나올 수 있지만, 그건 그 나름의 대책이 필요한 문제다. 조사를 해보니, 서울에 진입한 사람이 5년쯤 지낸 다음에는 고향으로 돌아가고 싶어 하더라. 서울에 취업하러 왔지만, 가성비가 너무 떨어지니까. 그래서 고향에 돌아가고 싶다는 생각이 크게 드는 시기가 5년째다. 이들이 지역에 돌아가는 걸 선택할 수도 있어야 한다.
Q: 요즘은 지방의회도 내년도 예산을 검토하는 시기다. 지방교부금이 당초 전망치보다 23조원 감소해 축소 행정을 하면서 여러 문제가 불거지고 있다. 지역 소멸을 막기 위해 중앙정부 정책은 어떠한 방향이 되어야 할까?
김사열: 균형발전이라는 의미가 되살아나도록 해야 한다. 지역도 광역시 단위뿐이 아닌 기초단위까지, 농산어촌까지 통합적인 고민 속에서 진행돼야 한다. 농산어촌은 농림부가 고민하고, 국토부나 행안부가 협조를 잘 안하고 하는 식으로는 안 된다. 농촌 문제를 농림부만 해서는 해결 못 한다. 다른 부처들이 도와줘야 하는데 관심을 안 가진다. 국가 프로젝트로 다뤄져야 하고, 소멸의 현장으로 가야 한다. 행정위원회라는 체제로, 지방시대위원회가 변화해야 한다. 지금은 자문기관이다. 이름 바꿀 일이 아니고, 개인정보보호위원회처럼 실행력이 있는 행정위원회가 되어야 한다. 프랑스, 일본에도 같은 사례가 있다. 행정위원회 법을 추진해 봤는데 중앙부처 반대로 못했다. 문재인 정부 때에도 관료들이 반대했다. 기재부부터 국토부 등 다 반대를 해서 통과가 안 됐다. 상임위 통과했지만, 투표도 못했다. 이미 너무 어려운 상태인데, 어영부영해서 될 일이 아니다.
박중엽 기자
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